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李维汉指出，当时的西藏根本没有国防，藏军要成为国防军，具备战斗力还需要相当长的时间，加之西藏在交通运输方面的困难，如果人民解放军不进军西藏，那么假使外敌入侵，人家在边境线上修了许多铁路，交通便利，说来就来，我们的军队却要50多天才能来到，所以这一做法实际上根本不具备可行性。

[13]对于这场战役，人民解放军有坚定的信心，因为部分分裂分子试图阻止和谈的举动实数螳臂当车且注定得不到西藏人民的支持。占领昌都、有可能促使西藏代表团来京谈判、求得和平解决，[12]昌都战役成为和平解决西藏问题不得不打的一仗。

对于十世班禅返藏，也置十七条协议中关于恢复班禅固有历史地位的白纸黑字于不顾，设置各种障碍。[20] 周恩来1950年4月27日在中央人民政府民族事务委员会举办的藏族干部研究班上的讲话，也专门对共同纲领中的民族政策给各位学员做了解读。[17] 中央人民政府全权代表由时任中央统战部部长、中央民委主任的李维汉，中央军委办公厅主任张经武，中共西藏工委书记、第十八军局长张国华，西南军政委员会秘书长孙志远组成，李维汉为首席代表。（五）改革条款 十七条协议第四条规定：对于西藏的现行政治制度，中央不予变更。针对西藏和谈代表的疑虑，李维汉还指出，人民解放军进入西藏，不会增加西藏人民的负担，给养由中央人民政府承担。

国民党反动政府对于西藏民族，则和以前的反动政府一样，继续行使其民族压迫和民族离间的政策，致使西藏民族内部发生了分裂和不团结。另一方面还需要将这两条与整个十七条协议的文本，尤其是序言中关于十七条协议的制定目标、关于新中国的民族政策结合起来。省级政府具体财政事权行为，是指省级政府依法行使财政事权对特定的公民、法人或其他组织就特定之财政事项作出的有关其权利义务的单方财政行政行为。

[3]从肯定性的一面来看，动态调整的行政性是较为明显的。3.基于行政领导关系，上级政府有权（部分）调整下级政府财政事权。因所处领域和环节不同，财政事权行为之改变的含义也不同。相应地，在财政行政实践中，两者也通过财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效、委托实现形式调整与实质调整的制度功效。

（三）财政事权行为的改变 财政事权行为的改变，是指财政事权行为作出后，因主客观情势发生变化，由本级政府或上级政府对该行为中不适当的部分予以变更的行为。如根据《行政复议法》第十四条之规定，对国务院部门或者省级政府的具体财政事权行为不服的，国务院为最终裁决机关。

（三）国务院和省级政府的宪制地位 作为央地财政关系博弈的两个主体，国务院和省级政府的宪制地位有待详细考察。就目前财政事权划分改革进程来看，这一央地财政事权划分动态调整机制运行的结果，必然是中央财政事权的上划、省级财政事权的优化以及央地共享财政事权的结构性调整。省级政府抽象财政事权行为，主要指省级政府对地方性财政事权制定规范性文件的活动，包括省级政府财政规章和省级政府财政行政规定。（五）财政事权行为的废止 财政事权行为之废止，是指财政事权行为主体作出原财政事权行为后，由于客观情势的变化，使得原财政事权行为不再适应新的情况，便依职权决定停止该财政事权行为的往后效力。

第二，动态调整是局部性调整。四、央地财政事权划分动态调整的方式 从引起央地财政事权格局变动的原因来看，央地财政事权划分动态调整方式大致分为两类共七种，一类是实质调整，包括财政事权行为之授权、撤回、改变、撤销、废止、确认无效，另一类是形式调整，主要是财政事权行为之委托。其次，绝大多数财政行政法规应当围绕国务院的财政行政职权展开，因而其实施也必然借助国务院的财政行政权力。这是授权成立的必然条件。

在此一格局之下，财政事权划分改革中央负责顶层设计、下级政府负责层层推进是理所应当。在此基础上，基于事权与支出责任相适应原则，省级财政事权应重视执行事权，这也是中央赋予地方财政自主权的重点内容。

行政规定是重要的执法依据之一。废止决定做出后，被废止之财政事权行为往后失去了法律效力，但不溯及既往，也不会影响废止前的财政事权格局。

（2）赋予地方财政治理更多特色，让地方财政事权执行更加多元化。见楼继伟. 坚持现代财政制度主线 完善中央地方财政关系[J].财政研究,2020(2):3.财政部分别在2016年和2020年的行政规定中使用财政行政行为这一概念。废止仅适用行政程序法，而不适用行政实体法。废止不适用于具体财政事权行为。第二，在行政程度上，违反了法定程序，不符合正当程度的要求。[9]通常这种合理调整原则要求国务院或省级政府就相应财政事权行为作适当调整，使其符合法律的宗旨或精神，符合公平正义的法律价值。

原因在于，国务院和省级政府的抽象财政事权行为，其行为主体、程序、权限和内容上没有自由裁量空间，因而难以适用。《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）。

（一）动态调整与非动态调整 《指导意见》潜在区分了动态调整与非动态调整，尽管二者都作为我国央地财政事权划分调整的路径而存在。随着现代财政治理逐渐走向制度化，财政法治化程度逐步提升，这三个环节之间相对独立性会越来明显，动态调整机制的设计理应考虑这一趋势。

三是从对财政事权的设定权授权扩展至对财政事权行为的实施授权。[5]财政事权行为可划分为抽象财政事权行为与具体财政事权行为。

唯有这种动态调整与非动态调整的有机结合，才能实现财政事权划分改革进程理论与历史的统一。[1]这意味着动态一词含有时间和效果两层意涵。值得注意的是，《指导意见》将新增事权和尚未明确划分的基本公共服务列入动态调整的对象。[12]就央地政府间财政关系而言，省级政府有权改变省级政府财政事权行为，国务院有权改变本级政府财政事权行为和下级政府财政事权行为，包括省级政府。

从《指导意见》可以看出，决策层对央地财政事权划分秉持着事权与支出责任相适应原则，将财政事权范围变动与支出责任承担直接关联。根据《宪法》第六十八条第十四项之规定，国务院改变财政事权行为之权力并不包括财政事权行为之撤销权。

（二）财政事权行为的撤回 财政事权行为的撤回，指的是财政事权行为主体在作出该行为后，发现有不符合作出的法定条件的情形，依职权收回该财政事权行为，使政府间财政事权格局恢复到该行为作出之前状态的制度。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。

二是在财政行政行为作出主体上，从对行政机关授权扩展至对具有公共管理职能的社会组织授权。当然无效是对财政事权行为效力的界定，意指该财政事权行为自始自种不具有拘束力、确定力和执行力的法律效果。

基于这两类调整方式都并非适时的动态调整，因而《指导意见》强调了专门的动态调整机制的重要性。（七）财政事权行为的委托 财政事权行为的委托是行政委托的下位概念。第五，授权的结果必须公开，如此才能产生公定力。新增事权主要是指伴随着政府与市场关系的厘清而逐渐出现的新财政事权（欧阳天健，2017）。

第三，应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，可以由国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先执行制定行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，[6]国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律。这种无效意味着自始无效、当然无效和确定无效（章剑生，2008）。

第三，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，省级政府财政规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。若当事人对国务院或省级政府的撤回行为不服，则适用原行为（即被撤回的财政事权行为）的救济途径。

第四，国务院或省级政府应当适时收回被委托之财政事权或进行正式的法规、规章授权。相形之下，央地财政事权划分动态调整机制具有下述特征： 第一，动态调整是经常性调整。